Beschlusstext

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 13. Dezember 2016 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor.

1. 

Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der (Ergebnis-​)Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden,

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6. Juni 2018 - 2 BvR 350/18 -, juris, Rn. 16,

und nicht nur die Begründung der angefochtenen Entscheidung oder nur einzelne Elemente dieser Begründung, sondern auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2016 - 1 BvR 2453/12 -, juris, Rn. 17; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, Buchholz 310 § 124 Nr. 33 = juris, Rn. 7.

Das ist hier nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte den „Grundkurs mit integrierter Unterweisung/Kenntniskurs (Theorie)“ zum Erwerb der Fachkunde im Strahlenschutz für Ärzte (Online-​Präsenzkurs mit 70 % Online-​Anteil) nach Ablauf der Pilotphase nach § 18a Abs. 4 RöV anerkenne. Ihr stehe auch kein Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Anerkennungsantrag zu. Die Ablehnung des Antrags mit Bescheid vom 4. September 2014 sei rechtmäßig. Dabei könne dahinstehen, ob der Kurs mit einem Online-​Anteil von 70 % (ca. 12,5 Zeitstunden) und einem Präsenzanteil von 30 % (ca. 5,5 Zeitstunden einschließlich Prüfung) hinsichtlich der Kursinhalte, des Lehrpersonals und der jeweils vorgesehenen Kursstätten den Anforderungen der Röntgenverordnung genüge. Sollten die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anerkennung des Kurses nach § 18a Abs. 4 RöV vorliegen, habe die Beklagte die Anerkennung jedenfalls im Rahmen des ihr dann eröffneten Ermessens versagen dürfen. Im Rahmen des Spielraums, der ihr bei der Entscheidung über die Anerkennung des Grundkurses zustehe, sei es eine vernünftige und vertretbare Überlegung, dem Element des direkten gedanklichen Austauschs zwischen Dozent und Kursteilnehmern bzw. unter den Kursteilnehmern eine gewichtige Rolle bei der Wissensvermittlung mit der Folge einzuräumen, dass das Zeitkontingent zumindest gleichmäßig auf Online- und Präsenzphase verteilt werde.

Hiergegen wendet die Klägerin zwar zu Recht ein, dass § 18a Abs. 4 RöV der Beklagten kein Ermessen einräumt (a). Gleichwohl erweist sich das Urteil im Ergebnis als richtig. Schon im Zulassungsverfahren lässt sich ohne Weiteres klären, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Anerkennung ihres Kurses hat (b).

a)

Nach § 18a Abs. 4 RöV können Kurse für die Erlangung und Aktualisierung der Fachkunde bzw. Kenntnisse im Strahlenschutz nach § 18a Absatz 1 Satz 1, Absatz 2 und 3 Satz 2 RöV von der für die Kursstätte zuständigen Stelle - hier der Beklagten (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 4 HeilBerG NRW sowie Anlage 2 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Arbeits- und technischen Gefahrenschutzes vom 27. November 2012, Nr. 8.2.3, 4.) nur anerkannt werden, wenn die Kursinhalte geeignet sind, das für den jeweiligen Anwendungsbereich erforderliche Wissen im Strahlenschutz zu vermitteln, und die Qualifikation des Lehrpersonals und die Ausstattung der Kursstätte eine ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten.

Die Regelung räumt der Beklagten kein Ermessen ein. Für eine gegenteilige Annahme gibt die Verwendung des Wortes „kann“ nichts her, weil mit dieser Formulierung vorliegend nur die Einräumung einer Entscheidungskompetenz verbunden ist.

Ob die Formulierung „kann“ der zuständigen Behörde im Einzelfall Ermessen einräumt oder hiermit nur eine Entscheidungskompetenz vermittelt wird, ist durch Auslegung zu ermitteln.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Oktober 2013 - 2 C 16.12 -, juris, Rn. 11, und vom 4. Juli 1986 - 4 C 31.84 -, juris, Rn. 23; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 40 Rn. 21 ff.; Aschke, in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2016, § 40 Rn. 7.

Hier ergibt sich schon aus der Verordnungsbegründung, dass der zuständigen Behörde lediglich eine Entscheidungsbefugnis eingeräumt werden soll. Nach der Vorstellung des Verordnungsgebers hat die für die Kursanerkennung zuständige Stelle zu beurteilen, ob die Wissensvermittlung in hinreichend qualifizierter Weise erfolgt und geeignete Erfolgskontrollen hierüber stattfinden. § 18a Abs. 4 RöV soll es der zuständigen Behörde ermöglichen, ungeeignete Kurse und Kursstätten abzulehnen.

Vgl. BR-​Drs. 230/02, S. 89 zu § 18a RöV; vgl. auch VG Sigmaringen, Beschluss vom 1. Februar 2018 - 8 K 581/18 -.

Ausgehend hiervon ermächtigt die Regelung die zuständige Behörde lediglich zur Ablehnung der Anerkennung des Kurses im Falle seiner Ungeeignetheit. Erfüllt der Kurs hingegen die in § 18a Abs. 4 RöV benannten Eignungsvoraussetzungen hat der Veranstalter einen Anspruch auf Anerkennung. Ermessen ist der zuständigen Behörde insoweit nicht eingeräumt.

b)

Die Beklagte ist in nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, dass der streitgegenständliche Kurs die Anerkennungsvoraussetzungen nicht erfüllt.

aa) 

Gemäß § 18a Abs. 4 RöV setzt die Anerkennung voraus, dass die Kursinhalte geeignet sind, das für den jeweiligen Anwendungsbereich erforderliche Wissen im Strahlenschutz zu vermitteln, und die Qualifikation des Lehrpersonals und die Ausstattung der Kursstätte eine ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten.

Die Regelung erfordert das Vorhandensein eines Kurses. Hierbei handelt es sich um eine Lehrveranstaltung, in der der zu vermittelnde Stoff (Kursinhalt) den Kursteilnehmern durch hierzu qualifizierte Lehrkräfte planmäßig geordnet vermittelt wird. Die Wissensvermittlung in Kursform ist abzugrenzen von sonstigen Möglichkeiten, sich das für die Erlangung und Auffrischung erforderliche Wissen anzueignen (vgl. zu anderen Möglichkeiten etwa § 18a Abs. 2 Satz 2 RöV für die Aktualisierung der Fachkunde). Wie das Erfordernis der ordnungsgemäßen Ausstattung der Kursstätte zeigt, sind Kurse im Sinne des § 18a Abs. 4 RöV als Präsenzkurse auszugestalten bzw. müssen Präsenzanteile enthalten. Hätte der Verordnungsgeber reine online-​Kurse zulassen wollen, hätte es des Erfordernisses einer ordnungsgemäß ausgestatteten Kursstätte nicht bedurft. In welchem Umfang online-​Anteile gleichwohl zugelassen werden können, wenn dies mit einer effektiven und nachhaltigen Vermittlung der Kursinhalte im Einklang steht, regelt die Verordnung ebenso wenig wie die sonstige Ausgestaltung der Kurse (z.B. Kursgröße, Stundenumfang).

Ob ein Kurs in seiner konkreten Ausgestaltung zur effektiven und nachhaltigen Wissensvermittlung geeignet ist, entscheidet die nach Landesrecht für die Kursanerkennung zuständige Behörde. Ihr obliegt es, die von ihr insoweit als sachgerecht erachteten Anforderungen zum Schutz der in Rede stehenden hochrangigen Rechtsgüter Leben und Gesundheit zu konkretisieren.

Dabei darf sie in Fällen, in denen für die Wissensvermittlung mehrere Methoden in Betracht kommen, derjenigen den Vorzug geben, die aus ihrer Sicht eine nachhaltige Wissensvermittlung am Besten garantiert.

Vgl. zu einem der Behörde wohl eingeräumten Beurteilungsspielraum VG Sigmaringen, Beschluss vom 1. Februar 2018 - 8 K 581/18 -.

Dies folgt aus der Erwägung, dass die zuständige Behörde bei ihrer Entscheidung über die Kursanerkennung hohe Anforderungen stellen darf. Neben einem hohen technischen Standard ist im Wesentlichen der Mensch Garant für den Ausschluss von Gefährdungen durch Röntgenstrahlen. Dementsprechend ist es Anliegen der Röntgenverordnung, hohe Anforderungen an die Fachkunde der damit befassten Ärzte zu stellen. Auch das Erfordernis der Anerkennung der Kurse im Strahlenschutz und die Prüfung und Bescheinigung der Fachkundenachweise durch die zuständigen Stellen sowie die Pflicht zur Aktualisierung der Fachkunde tragen zum Ausschluss von Gefährdungen bei.

So ausdrücklich BR-​Drs. 230/02, S. 88 zu § 18a RöV, sowie S. 89, wonach die Befristung der Anerkennung der Kurse ein geeignetes Mittel zur Sicherung des Qualitätsstandes der Kursangebote ist.

Diesem Anliegen wird auch Rechnung getragen, indem besondere Anforderungen an die Form der Wissensvermittlung gestellt werden.

Für ihre Entscheidung verfügt die für die Kursanerkennung zuständige Ärztekammer über die erforderliche Fachkompetenz. Die Anwendung von Röntgenstrahlen am Menschen ist Bestandteil der heilkundlichen Tätigkeit (vgl. §§ 23 ff. RöV), weshalb § 9 Abs. 1 Nr. 4 HeilBerG NRW den jeweiligen Kammern Zuständigkeiten in diesem Bereich zuweist. Die Ärztekammer ist nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 HeilBerG NRW, § 17a Abs. 1 Satz 1 RöV zudem „ärztliche Stelle“ im Sinne der Röntgenverordnung.

Von der Zuständigkeit der Zahnärzte- bzw. Ärztekammer als „ärztliche Stelle“ geht der Verordnungsgeber für den Regelfall auch aus, vgl. BR-​Drs. 230/02, S. 88 zu § 18a RöV.

Als solche hat sie zur Qualitätssicherung bei der Anwendung von Röntgenstrahlen bei der Untersuchung und Behandlung von Menschen beizutragen. Im Rahmen ihrer Befugnisse als ärztliche Stelle hat sie u.a. die Aufgabe, dem Strahlenschutzverantwortlichen Maßnahmen zur Optimierung der medizinischen Strahlenanwendung vorzuschlagen, etwa solche zur Herabsetzung der Strahlenexposition oder zu sonstigen qualitätsverbessernden Maßnahmen, und nachzuprüfen, ob und in wie weit die Vorschläge umgesetzt werden (§ 17a Abs. 2 RöV). Nach § 17a Abs. 1 Satz 2 RöV ist sie zudem mit der Durchführung von Prüfungen betraut, mit denen sichergestellt wird, dass bei der Anwendung von Röntgenstrahlen am Menschen die Erfordernisse der medizinischen Wissenschaft beachtet werden und die angewendeten Verfahren und eingesetzten Röntgeneinrichtungen den nach dem Stand der medizinischen Technik jeweils notwendigen Qualitätsstandards entsprechen, um dessen Strahlenexposition so gering wie möglich zu halten.

bb)

Ausgehend hiervon ist die Entscheidung der Beklagten, für den streitgegenständlichen Grundkurs zum Erwerb der Fachkunde für Ärzte bei einer Gesamtstundenzahl von nur 18 Zeitstunden einen Präsenzanteil von 50 % zu fordern und den streitgegenständlichen Kurs der Klägerin wegen eines Präsenzanteils von nur 30 % nicht anzuerkennen, nicht zu beanstanden.

Dem Anliegen, im Interesse des Gesundheitsschutzes hohe Anforderungen an die Sachkunde zu stellen, trägt die Beklagte Rechnung, indem sie dem direkten gedanklichen Austausch zwischen dem Dozenten und den Kursteilnehmern eine gewichtige Rolle bei der Wissensvermittlung mit der Folge einräumt, dass das Zeitkontingent zumindest gleichmäßig auf Online- und Präsenzphase verteilt wird. Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, erleichtert dies die unmittelbare Interaktion zwischen den Teilnehmern und den Dozenten. Die Teilnehmer können den Lernprozess in der Präsenzphase aktiv mitgestalten, ihren individuellen Informationsbedarf decken und aus Fragen sowie Äußerungen Dritter weiteren Erkenntnisgewinn erzielen. Dass jedenfalls bei dem hier in Rede stehenden Kurs bei einem zur Verfügung stehenden Stundenkontingent von insgesamt 18 Zeitstunden ein Präsenzanteil von 50 % gerechtfertigt erscheint, folgt im Übrigen schon aus dem Vermerk des ebenfalls für den Strahlenschutz zuständigen Landesinstituts für Arbeitsgestaltung (LIA) vom 2. Mai 2015, das den von der Beklagten befristet anerkannten Kurs der Klägerin in der Pilotphase begleitet hat. Dessen sachkundige Bedienstete hatten nicht nur die Onlinedarstellung des Kurses in Augenschein genommen, sondern auch die Präsenzveranstaltungen des Pilotkurses besucht. Dabei kamen sie zu dem Ergebnis, dass die Präsenzphase von 30 % zu knapp bemessen war, um auf alle Fragen der Teilnehmer in ausreichender Weise einzugehen. Substantiierte Einwände in Bezug auf die Sachkunde der Bediensteten des LIA hat die Klägerin nicht vorgetragen.

Ob ausgehend von dem Erlass des Ministeriums für Arbeit, Integration und Soziales des Landes NRW vom 14. Juli 2014 in Absprache mit den obersten Landesbehörden anderer Bundesländer für vergleichbare Kurse generell eine Präsenzphase von mindestens 50 % vorgesehen werden darf, kann hier dahinstehen. Hierfür könnte zwar einiges sprechen, dies ist im vorliegenden Verfahren aber nicht entscheidungserheblich. Sollten für nicht vergleichbare Kurse Präsenzanteile von nur 30% zugelassen worden sein, kann die Klägerin hieraus zu ihren Gunsten nichts herleiten.

Erfolglos macht die Klägerin auch geltend, ihre Kurse seien von der Zentralstelle für Fernunterricht zertifiziert worden. Die Voraussetzungen für eine Zertifizierung durch die Zentralstelle für Fernunterricht sind nicht deckungsgleich mit den Anforderungen, die aus Gründen des Gesundheitsschutzes an die Anerkennung von Kursen im Sinne des § 18a Abs. 4 RöV gestellt werden dürfen.

Die ablehnende Entscheidung stellt keine Verletzung der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Klägerin dar. Soweit in der Verlängerung der Präsenzphase um etwa dreieinhalb Stunden bei einer Kursdauer von insgesamt 18 Stunden überhaupt ein relevanter Grundrechtseingriff zu sehen ist, ist dieser jedenfalls durch den Gemeinwohlbelang gerechtfertigt, die Gesundheit von Patienten und Mitarbeitern vor Strahlen zu schützen, die vom Betrieb von Röntgeneinrichtungen ausgehen.

2.

Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) zuzulassen. Die Klägerin trägt dazu vor, das Verwaltungsgericht habe den abstrakten Rechtssatz aufgestellt,

„Dem Wortlaut der Norm („kann nur“) [gemeint ist § 18a Abs. 4 RöV] ist zu entnehmen, dass eine Anerkennung in das Ermessen der Beklagten gestellt ist, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind.“

Damit weiche es von dem vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Rechtssatz ab,

„Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebieten […] der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und die Gewaltenteilung des Grundgesetzes, daß der Gesetzgeber im Bereich der Grundrechtsausübung die staatlicher Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt; er darf dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörde überlassen. Wird bei der Ausübung grundrechtlicher Befugnisse durch Gesetz ein Genehmigungsverfahren vorgeschaltet, so muß sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen oder aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf [...]. Das gleiche ergibt sich unmittelbar aus dem Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der in erster Linie dem Gesetzgeber die Entscheidung über Einschränkungen der Berufsfreiheit vorbehält […].“

BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1977 - 1 BvR 216/75 u.a. -, BVerfGE 46, 120 ff. = juris, Rn. 107

Insoweit mangelt es – neben der Entscheidungserheblichkeit (dazu siehe oben unter 1.) – bereits an einer hinreichenden Darlegung des Zulassungsgrundes i. S. d. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, denn der Sache nach bemängelt die Klägerin lediglich eine vom Verwaltungsgericht erfolgte unrichtige Anwendung von Rechtsgrundsätzen des Bundesverfassungsgerichts. Eine unrichtige Rechtsanwendung führt aber nicht zur Zulassung der Berufung wegen einer Divergenz.

3.

Die Berufung ist ferner nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2012 - 1 A 394/11 -, juris, Rn. 8.

Ausgehend hiervon kommt der von der Klägerin aufgeworfenen Frage,

ob der Behörde bei der Entscheidung über die Anerkennung von Strahlenschutzkursen nach § 18a Abs. 4 RöV ein Ermessensspielraum zusteht, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm erfüllt sind,

keine grundsätzliche Bedeutung zu. Sie lässt sich ohne weiteres ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens klären. Insoweit wird auf die Erwägungen zu 1. Bezug genommen.

Keine grundsätzliche Bedeutung hat auch die Frage,

ob Strahlenschutzkurse, die ein Online-​/Präsenz-​verhältnis von 70:30 aufweisen, prinzipiell nicht die Tatbestandsvoraussetzungen des § 18a Abs. 4 RöV erfüllen.“

Diese Frage würde sich in einem Berufungsverfahren so schon nicht stellen. Entscheidungserheblich ist allein, ob die Klägerin die Anerkennung des konkreten Kurses beanspruchen kann. Im Übrigen dürfte die Beantwortung der Frage auch maßgeblich davon abhängen, wieviel Unterrichtsstunden für den Strahlenschutzkurs insgesamt vorgesehen sind, wie diese verteilt sind, ob es sich um einen Grundkurs oder einen Aktualisierungskurs handelt sowie für welchen Anwendungsbereich Wissen vermittelt werden soll.

Vgl. insoweit auch den von der Klägerin vorgelegten Beschluss des VG Sigmaringen vom 1. Februar 2018 - 8 K 581/18 - Bl. 5: neun Zeitstunden Prä-​senzunterricht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).